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一位政府顧問的忠告:別等城投公司出大事了才考慮這四個問題

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:現代研究院
時間:2019-12-25 13:03 訪問量:
繼12月6日、12月12日陸續爆出有城投企業政信產品到期違約事件后,12月18日,經濟觀察網又披露了漯河召陵區城投公司定融產品的到期違約。消息稱,該定向融資工具發行人為漯河市召陵區城市建設投資有限公司。發行時間為2017年7月起,規模3億,期限為24個月。在今年11月產品到期后,本息遲遲未到賬。

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中國城投網訊   12月13日,成都,在剛剛閉幕的第13屆中國城市建設投融資論壇暨首屆全國城投產業合作組織年會(點擊此處可查閱會議詳情)上,中國城投網首席經濟學家、中國現代集團董事長丁伯康博士,針對當前不斷出現的城投債違約事件,大聲地向政府部門發出忠告稱,不要等城投公司出大事情了,才來考慮和解決它們現實存在的還不出錢、融不到資、留不住人和搞的不好這四個問題。

以下是我們圍繞這個話題,在近期對其進行采訪的內容:

第一個問題:城投公司還不出錢,問題在哪?

  問:近期,城投公司到期債務無法按期償還的情況不斷出現。12月6日,是呼和浩特經濟技術開發區投資開發集團有限責任公司2016年度第一期非公開定向債務融資工具(簡稱“16呼和經開PPN001”)的投資人回售行權執行日及付息日,在當天大額支付系統關閉前,投資人沒能等來回售款和利息到賬。后經銀行間市場清算所證實,當天沒有收到發行人的付息兌付資金,也無法代理發行人進行該期債券的附息兌付工作。無獨有偶,12月12日和12月18日,又分別爆出安徽國元信托有限責任公司旗下名為“國元·安徽·201702045號集合資金信托計劃”(簡稱“國元韓國城投”)和漯河召陵城投定向融資產品,沒有按期償付的情況。在這么短的時間內,連續出現政信類產品違約的問題,請問您是怎么看的?

答:近期爆出的呼和浩特經濟技術開發區投資開發集團有限責任公司PPN融資、陜西省韓城市黃河新區建設開發投資有限責任公司信托產品融資和漯河市召陵區城市建設投資有限公司定向融資產品的陸續違約,給中國債券市場,特別是對地方政府投融資平臺公司發展和投資者的信心帶來了極其負面的影響。

城投公司還不出錢,看似是城投公司出問題,但是我們應該明白,它的根本原因并不在城投公司本身,而是出在地方政府的身上。大家知道,城投公司的出現,是順應我國城鎮化建設發展過程誕生的。過去的十幾年,我國城鄉基礎設施和公共服務水平有了大幅提高,城市面貌取得了翻天覆地的變化,這些成就大家有目共睹。其中投融資平臺公司的巨大作用是不可否認的。

但是,現在社會上有些人卻看不到這些,他們片面認為,融資平臺公司才是造成地方政府債務問題居高不下的禍首和根源。它們形成的債務與政府無關,應該自己承擔和償還。但是我要說,他們完全理解錯了。

地方投融資平臺公司的債務形成,主要來源于幾個方面:

第一,建設項目不是自己定的,承擔的政府項目越多,帶來的債務越重。由于地方政府長期存在的資金短缺和促進發展的融資需求,大部分地區的政府領導,往往忽視財政承受能力,也不經過科學決策和財政預算控制,而是靠主觀意愿拍板,盲目搞大項目、大建設,大融資。這是形成巨額債務的根本原因,也造成城投公司債務負擔越來越重。

第二,城投公司負債幾乎無一例外是政府領導所為,城投公司只是政府融資的一個工具而已。由于地方政府領導不斷提出融資要求,即使在國家嚴控地方政府債務的大背景下,也有不少地方的城投公司繼續變相的代政府融資。美其名曰是為政府承擔責任、排憂解難,實際上城投公司已淪為地方政府單純進行融資的工具。城投公司通過粉飾報表、包裝項目、虛擬利潤等進行融資后,投資形成的是大量的公益性資產和無效資產,這也形成了城投公司投融資活動和債務負擔上的惡性循環。

第三,城投公司搞產業經營基本是受限的。受制于地方政府資金需求大、融資難的情況,加上城投公司在市場經營和人才方面的短板,一般情況下,地方政府都不大支持城投公司開展產業投資和經營活動,特別是跨地區開展經營活動,有時甚至對城投公司投資經營性項目都是設限的。因此這種局限性,直接導致了城投公司在產業經營和投資方面,停滯不前。加上政府對國有企業投資失誤的容忍度極低,問責制較強,也導致了城投公司只能維系現有的基礎設施不斷地投入、運營和維護,并沒有更多收入來源和創收渠道來減債、化債,降低自己的債務。

因此, 各級地方政府領導必須要看清城投公司債務形成的深層次原因。從自身的理念創新入手,不斷解決好政府投融資體制和機制問題,特別是在當前嚴控地方政府債務風險的背景下,如何盤活地方債務一盤棋,發揮好政府資源、財政資源和平臺資源的優勢,維護和利用好政府信用、財政信用和企業信用,實現地方政府性債務的良性循環,最終解決好城投公司的存量債務、新增融資和發展轉型問題。我也希望地方政府領導和政府相關部門,決不能對城投公司債務問題視而不見、袖手旁觀,簡單粗暴地推給城投公司自己去解決,而應站在全局的角度,組織財政、國資、自然資源等部門,盡快統籌協調和解決好城投公司的債務化解問題,否則就會在某個時點、某個公司出大事。


第二個問題:城投公司融不到資,癥結在哪?

  問:最近聽到不少地方的政府領導抱怨,由于政府融資受到嚴格限制,如果靠城投公司也同樣融不到資,那政府還要城投公司干什么?任其自生自滅不是更好。對于這個問題,不知丁博士您怎么看?

答:確實,自從2014年國發43號文提出剝離地方政府融資平臺公司代政府融資職能開始,對地方政府違法違規的舉債融資行為的管控,逐年加強。地方政府為城投公司融資擔保、平臺公司違規融資、不規范的政府和社會資本合作(PPP)融資和政府購買服務行為等,基本叫停,城投公司融資也受到各方面的限制和約束。對政府投融資活動的規范,使得傳統的政府利用城投公司融資的隨意性和靈活性受到了剛性的約束。如財政部財預〔2017〕50號文件提出的14個不得,明確以負面清單方式將違法違規舉債的行為進行列舉和杜絕。財金〔2018〕23號文提出23個不得,從金融機構參與地方政府投融資的多個維度,全面梳理了此前的相關監管要求,意味著財政部對地方政府和城投公司的融資行為,監管越發嚴厲。并特別強調對違法違規造成地方政府隱形債務的行為,將倒查責任,終身負責。因此,城投公司再也不能像以往一樣了,政府說去融資就去做了,而且大部分城投公司的融資是很困難的。也正因為現在普遍存在城投公司無法為政府融資的問題,所以帶來了某些地方政府領導的不理解和不支持。

因此,疑問者有之,發難者有之,有的地方領導甚至懷疑,不代政府融資還保留城投公司干什么?我想說,城投公司融不到資的癥結,恰恰就是城投公司的過度融資和隨意融資。因為作為一種特殊形式的地方國有企業,其歷史使命和責任,絕對不是一個代政府進行簡單融資的機器,它應該是一個政府用以整合、利用國有資產、城市資源的經營平臺,是一個政府推進城市基礎設施和公共服務建設,促進新興產業投資發展的健康載體。

要避免城投公司的過度融資和隨意融資,首先要解決好地方政府融資的合法合規問題和整合資源、運作資源的能力問題?,F階段,對于地方公益性項目,只能在通過地方財政預算決議的情況下,通過地方財政資金或發行地方政府債券解決。準經營性項目則可通過專項債券或PPP模式來解決。而這兩年地方政府在制定年度融資計劃時,比較多的還是通過政府購買服務方式或平臺融資的方式解決的。特別是在政府購買服務受限和平臺公司代政府融資職能剝離后,平臺公司的業務開展本身困難,政府融資渠道又遭到封堵,后續的年度政府融資計劃怎么實施,確實是受到很大的影響。此外,當前地方政府對融資的需求與建設項目融資到位的比例嚴重脫節,也造成不少項目實施效率明顯降低。

因此我們提出,要通過“6V”法重構城投公司,以綜合提升地方政府的投融資能力。

“6V”法

一是做大體量(Volumes)。當前地方政府的國有資產和城市資源大量處于分散狀態,經營效率低下,無法形成集合和規?;?。城投公司可以有效整合國有資產和城市資源,以壯大體量。

二是擴充門類(Variety)。政府投資項目應當按照不同行業、不同門類分類投資建設,比如項目屬性上分為公益性項目、準經營性項目和經營性項目,項目存續上分為新建項目和存量項目等。不同類型的項目在當前政策下可以采用的融資方式是不同的,需要采用差別化的融資和建設方式。如公益性項目,目前只能通過政府財政投入方式;而準經營性項目適合采用PPP的方式。無論何種方式,都可以充分發揮城投公司的多元化投資和經營作用。

三是加快速度(Velocity)。城投公司要加快從傳統的融資思維中解放出來,不能每次都被動地等待政策出臺后才去被動地適應,應當主動出擊,提高政策預見性和前瞻性,主動適應變化趨勢,進行轉型。只有這樣才能搶占先機,提升自身投融資能力。

四是真實性(Veracity)。首先城投公司的資產要真實,項目的合規性是保障融資到位的基礎。其次是程序和操作要合法合規。

五是提升價值(Value)。城投公司的融資能力提升也與自身的資產負債率和有效經營資產的多少有直接關系。過去地方政府將大量公益性資產注入平臺公司,一方面要求平臺公司不斷提高融資金額和能力,另一方面實際有效資產并不能覆蓋剛性債務支出,平臺公司也不可能形成持續有效造血能力,積累了較大的債務風險。今后地方政府投融資的理念需要變規模導向為價值導向,多整合有現金流、可經營的資產,才能實現城投公司融資能力的提升。

六是思變(Variation)。地方政府投融資能力提升與政府融資平臺轉型都要有一個過程,并不是一蹴而就的,需要在動態調整中把握平衡。地方政府只有積極幫助城投公司轉型和發展,才能更好適應政策調整變化下的市場環境,不斷增強自身投融資能力,也才能最終實現地方城市建設和經濟社會的加快發展。


第三個問題:城投公司留不住人,原因在哪?

  問:

現在各地城投公司都在謀求轉型,向市場化和實體化方面發展,大家也都知道,搞企業,人才一定是第一位的??墒俏覀兛吹降那闆r是,不少城投公司的人才流失現象越來越嚴重,請問您,城投公司人才留不住的原因在哪?

答:隨著人才爭奪的日益激烈,合理的薪資體系作為一種提升競爭力的手段,正在被越來越多的城投公司所重視。但是當前城投公司人才結構的不合理、管理模式的落后和激勵機制的缺失,直接影響了城投公司人才隊伍的打造,這也是人才流失和引進人才難、留住人才更難的重要原因。

首先,大多數地方的城投公司,都置身于政府部門的根基,人才結構比較特殊。城投公司人員身份大都以公務員和事業單位編制身份轉變而來。隨著企業逐步發展壯大,以及市場化意識的逐步加強,城投公司人員開始以聘用制對外招聘員工,因此往往存在多種崗位、多種性質人員一起共事的情況。此外,城投公司業務不僅涉及城市基礎設施和公共服務領域的融資、建設、運營和維護,有時還涉及到不同產業領域的投融資和運營管理,因此,需要的人才在專業領域和專業結構方面,也是相當復雜,面比較寬的。但是原有人員的待遇和管理又限制了引進新的市場化的專業技術人員,這種人才結構上的不合理,客觀上給城投公司人事和薪酬管理都帶來較大困難。

第二,人力資源管理模式相對落后。一方面我國城市基礎設施建設的巨大需求,帶來了城投公司業務的急劇擴張,急需各方面大量人才;另一方面城投公司用人機制還停留在傳統的人事管理階段,城投公司難以根據實際市場情況,對用人政策和用人制度進行調整。加上城投公司的人力資源管理部門,在企業中的地位不突出,形同于一般的行政管理部門,更多地關注于事務性的管理,其管理的形式和目的是“控制人”,無法關注人力資源市場和個人的績效,人在企業并不被看作可待開發的資源。

第三,激勵機制缺失。由于城投公司自身隸屬于各級政府管理,作為政府投融資體系中的重要一環,具有政府與市場的雙重屬性,該屬性也決定了城投公司在人事管理上,難免存在行政化傾向比較嚴重的現象。因此,城投公司在市場化招聘人員方面必然存在一定的制肘,崗位所需人員的技能和薪酬,與實際聘用人員之間往往存在差距。有時無法滿足專業人員的市場化薪酬,也難以建立科學、有效的績效考核體系,特別是在拓展市場化、經營性業務時,這方面的約束就更加明顯。由此造成城投公司在薪酬績效方面缺乏正面激勵,工作效率低下,或真正的人才引進比較困難,比較優秀的人才又很難留得住。一個合理的薪洲體系不僅能幫助企業獲得和保留人才,還能幫助企業合理化人力成本,降低不必要的人力資源浪費和支出。相反,可能導致企業人心不穩,效率低下。

因此,我們要從推進城投公司轉型入手,加快建立城投公司市場化用人機制的建立,通過改革創新和推行職業經理人制度,加快建立起一套內講公平、外有競爭的薪酬績效和業績考核制度。


第四個問題:城投公司搞的不好,根源在哪?

  問:當前部分地區出現了城投債償還危機,還有去年市場流傳的平臺公司卒于2018年的謬論,時不時讓我們對城投信仰產生了干擾。請問,到底城投公司能不能搞好,如果搞不好,根源又在哪?

答:這可以從城投公司的發展歷史來看。我國地方政府第一家城投公司的出現,算是上海久事公司了。20世紀80年代,上海為了盡快解決城市功能老化、基礎設施落后、產業發展后勁不足等問題,向中央提出利用外資加快上海改革開放步伐的請示。1986年8月5日,國務院以“國函〔1986〕94號”文,批準了上海采取自借自還的方式,擴大利用外資,以加強城市基礎設施建設,加快工業技術改造,增強出口創匯能力,發展第三產業和旅游業。同時批準上海利用外資規模擴大32億美元,其中14億美元用于城市基礎設施建設,13億美元用于工業技術改造,5億美元用于第三產業和旅游業,此項政策就叫“94專項”。

1987年12月30日,上海久事公司應運而生,取名“94”諧音,負責“九四專項”所需資金的統一籌措、項目安排和綜合放款,并具體負責實施地鐵一號線、南浦大橋等五個城市基礎設施項目。在當時地方基礎建設主要還是依靠政府財政撥款的情況下,成立一個專業為地方經濟發展融資的實體公司,既是一項重大的制度創新,同時也開啟了地方政府借助城投公司進行市場化融資的先河。

地方政府設立投融資平臺公司(也稱“城投公司”),是我國基礎設施建設投融資體制改革的一個創新,使得地方政府不必固守具體項目融資、建設、運營及維護的成規,而是創立以企業為主體開展投融資和資產經營活動,完成城市基礎設施和公共服務任務模式。這為城市可持續發展打好了堅實的基礎,也是早期城建投融資行業第一次發展浪潮的起源。

從1998年國家開發銀行重點支持蕪湖市設立城市建設投融資平臺開始,到2008年,我國為應對國際金融危機,實施了“四萬億”的投資拉動計劃。中央政府積極鼓勵地方政府成立各類投融資平臺,進行大規模的融資和建設,也迎來了我國城鄉建設發展的第二次浪潮。據統計,到2013年末全國地方政府融資平臺數量已經達到12000多家。

可以說,經過32年的孕育,特別是經過前兩次浪潮洗禮的政府平臺公司,在我國城鄉建設發展中持續發揮了積極的作用,是具有長期的歷史價值的。也因為有上海市政府提出的,對城投公司資產負債率一旦超過65%就啟動定量化解機制的支持政策,有重慶市政府提出的,要像愛護眼睛一樣愛護城投公司的信用,才成就了今天的上海城投和重慶城投。

上海和重慶的經驗告訴我們,沒有上海城投和重慶城投,就沒有今天上海和重慶城鄉建設的成就,更沒有上海和重慶今天良好的經濟和社會發展。我國城鎮化發展的歷史經驗也證明了這個道理。因此我們說,城投公司搞好搞不好,根子就在政府領導的身上。因為地方政府領導的觀念轉變,是關系到一個城市高質量發展和城投公司轉型升級的根本。如果城投公司僅僅局限于自我轉型和自我發展,而得不到政府的支持,那么改革擱置、轉型緩慢也就不足為奇了。地方政府領導作為城市國有資產和城市資源運作的總操盤手,只有對城投公司全力支持,才能更好的經營城市。

政府領導只有對城市建設投融資的頂層設計、體制機制運行、城投公司運作到國有資產經營等各個方面都非常熟悉和了解,才能更好的支持城投公司發展。政府領導要著力對原有的政府投融資體制進行優化和重組,著力對城投公司的管理模式進行重構,要按照獨立市場主體去重塑城投公司結構。目前城投公司在人員身份、組織管理體系、制度等方面都帶有很強的政府部門色彩,這導致能人留不住,人才進不來,也造成公司城投公司的貢獻率不足。為此,政府領導在鼓勵城投公司轉型,參與市場競爭的同時,還需要鼓勵城投公司通過經營管理模式和投融資模式的轉變,激發企業活力,形成城投公司的核心競爭力。

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